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创立作业服务第三方监管机制
为环卫市场化发展“拾遗补缺”

http://www.clean.hc360.com2014年11月19日16:50 来源:慧聪清洁网作者:袁述民 胡建伟T|T

     一、环卫市场化缺乏第三方监管机制

    我国环卫行业市场化的实践起步于上个世纪80年代中期,山东、广州、北京、上海等地率先进行了一些探索,取得了一些经验。环卫市场化改革的期望目标是:理顺政府与社会、企业、市场关系,形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫作业服务市场,实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用,最终提高资金使用效率和环卫管理水平。我认为,市场化推进速度是慢的,发展是不平衡的,效果也是浅显的。个中原因,就是在市场化改革机制上缺少真正的第三方监管。

    表面上看,环卫市场化是政府采购了企业的环卫服务,其实质是按照PPP(Public-Private-Partnership公私合作)模式,政府通过合同与环卫企业形成的一种服务“邀约关系”。双方应是平等的,这种“平等关系”换来的是同一目标下的服务分工;环卫企业的分工可以理解,政府的分工却不免有些“迷糊”,往往容易忽略。其实,政府担负的是社会公益积累资金(包括地方税收)的投入和城市运营基础管理的职能。问题来了,我们习惯了物理的二维思维定势,把市场化“困惑”的“研究原点”只是放在了政府和企业的“二个点”上,没有从这“二个点”分别关注它们的多维的、延伸的和实质的,包括如何用好钱、钱给谁使用、凭什么给、给后的质量及效果如何等等问题;随之这些问题的延伸,又带来了政府的决策依据是什么、依据由谁来提供等等关键问题。这些问题得不到解决,尤如“肠梗阻”,势必影响环卫市场化的推进和效果。笔者根据自己在环卫运营中积累的经验教训、带着此类问题近期调查走访了山东、上海、北京、福建、浙江等地的部分政府财政和环卫主管部门及环卫企业,建议只有真正的环卫作业第三方监管,才能化解这一“肠梗阻”。这种真正的环卫作业第三方监管力量,必须是:环卫市场化的专业“审计师”、政府公共财政的投入“守业人”、作业精细化的技术“引领者”。

    二、缺少第三方监管作用带来的种种问题

    近几年,随着我国各地城市化建设的不断推进,环卫作业市场化得到了较大发展,然而现阶段的环卫作业市场化总体仍处于探索与实践阶段。在机制层面,各类引入机制、竞争机制、监管机制和退出机制或许存在不尽完善。如引入机制,各地还是有采取最低价中标方式,没有给追求作业质量与标准的企业足够的利润空间,导致后期引入的企业或缺乏经验、或整体实力参差不齐;也有企业盲目介入,以为环卫作业是一个大“蛋糕”,而在正式进入后发现,利润率大大低于期望目标,再采取减少人员和设备的投入、降低作业标准、克扣人员工资待遇等;而另一方面,政府在如何提高市场化企业竞争形态中,没有有效办法控制与激励,最终导致劣质企业无法及时、稳妥地退出市场。再如监管机制,只是等同与一般的考核和测评,没有真正发挥它在具有市场化特点的诸如引入机制、竞争机制、退出机制中的“主导”作用。

    政府通过市场化购买环卫服务的方式,理想的状况是购买高效管理、先进技术和成熟经验。但现实是复杂的,特别是在监管体系不到位的情况下,失败的案例比比皆是。政府的钱也花了,实际是并没有购买到达的政府意愿和满足居民人居需求的环卫服务。现在,从政府和服务企业的关系层面上来说,引入的服务企业与监管的政府之间存在着矛盾。企业认为政府投入支付的经费只够维持现状,对于创建卫生城市、创建文明城市等需要的应急、突发处理,政府本就没有支付相对应的经费。相反,政府部门认为服务企业在签订合同后,对于合同标的项内地作业任务不能到位、突发处置应急“跟不上”、不愿做,没有充分考虑大局,“一切向钱看”;服务质量不到位,市容品质得不到提升。公说公有理、婆说婆有理,政企推诿现象时有发生。这种表象直接反映了公益事业的严重缺损,政府每年投入到公共财政资金并没有让社会和公众的人居环境得到逐年改善。所以,通过对直观的作业质量与效果、政企两者之间的本质机制分析,有没有监管、谁来监管、如何监管?才是关键的根本问题。我们不缺乏对环卫市场化的感知,但当前要解决环卫市场化“肠梗阻”,急需一个真正的、像建筑工程监理那样的、具有“监管”身份的第三方出现!其主要职能为代表政府部门,扮演监督管理的角色,对环卫企业的设备、人员投入,日常运营,各类突发应急事件运营,质量和标准,甚至包括财务账务等信息的监督管理;对环卫企业而言,它是满足公益服务诉求的代言者。统一标准,双重服务,起到客观、公正的第三方监管作用,来提高环卫运营质量和以及系统管理服务水平。

    三、第三方监管的任务及与原有“监管”(测评)企业的区别

    我们在研究和实践中,把真正的环卫市场化作业监管的任务确定为:

    逐步创立监管评价服务,形成质量唯一的监管体系。

    加快环卫技术标准推进,形成良性管理的市场氛围。

    探究建立监管费制服务,形成工标对应的指导定额。

    适度化解作业协调困惑,形成和谐共赢的治理构架。

    以这种服务品质为首要任务的上海古新环境技术有限公司环卫作业的第三方监管,与原有的以“测评”为主的所谓的“监管”,具有本质上的区别。主要表现为:

    1.现行的第三方监管(测评)不是对环卫作业的全过程监管

    事实上,现行的“第三方监管”,没有完全针对环境卫生作业内容、定额、质量和结果的监管,而主要为城市市容市貌管理的测评工作,应该承认它是一种“监管”,但不是监管的全部。它侧重于参与市容环境管理实效检查评价项目和满意度询查项目,而城市保洁和收运的实时巡查相对占比较小,没有就环境卫生作业系统的全过程实行监管。上海有几家起步较早的第三方测评公司均属于市容环境综合性测评机构,虽然在调查测评上有所突破,但对真正意义上的环卫市场化作业监管力度还是远远不够的。

    2.监管队伍建制老化、理念陈旧,跟不上市场化进度

    城市化进程正在全面推进、环卫作业标准等级日新月异、环卫作业方式创新纷呈、人居环境要求也不断提高……仅有测评职能的监管力量远远不能满足监管对象的综合要求;当前的许多监管人员来自于环卫部门退休干部职工、和社会招募人员,或许对环卫市场化监管的意义认识不够、或许工作责任心不够强、或许环卫业务素养不高,不能够完全担负起市场化监管可能带来的更大的监管责任,导致市场化监管工作难以上新台阶。然而,真正环卫市场化监管是一个长时期的、全天候的、即实时的、数据化的、咨询式的监管模式,其让监管人员熟悉需要一个过程,在这个过程中,不仅需要有一支相对稳定的环卫资深专家、精通环卫各项作业标准和规范的专业人员组成的监管队伍,并要通过强化责任意识,提高执行力外,还要求能够出台相应的监管理念、程序、责任、机制和手段,充分调动监管人员的主观能动性,防止和根治“肠梗阻”;同时,还需为推行环卫市场化监管提供必要的经费保障等。

    3.监管方式单一,缺少监管应有的引领、监督、评判、咨询手段

    现有引入的监管机制,主要是提高环卫作业市场化的质量,但是由于监管方式的单一,导致监管力度不够,监管的质量较低。考核成为了唯一的监管方式。每月针对主次干道的保洁考核四次,每次随机抽查5条道路,考核结束将考核成绩汇总,进行一定范围的通报,并与考核经费挂钩。初级的、对于事业型作业单位该方式较为有效,但是随着时间的拉长,单一的测评与考核的监管方式已跟不上市场化的脚步,监管效率方式逐渐降低。我们提倡的监管由于它所承担的任务不同,它的监管方式应有引领、监督、评判、咨询手段来加以组合。

责任编辑:付川

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